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刘宗坤律师专栏

国家利益豁免(NIW)权威案例详解

刘博士按:“国家利益豁免”因无需走繁复的“劳工证”程序,成为众多外籍科研人员申请绿卡的捷径。但是,对于“国家利益豁免”,却有着各种似是而非的说法。有些说法貌似有理,却极具误导性。本文具体分析最早也是最具权威的“国家利益豁免”案例——“纽约州交通部案”,以期能够正本清源,让读者了解“国家利益豁免”的来龙去脉,法律条文,以及权威案例中对相关条文的阐释。

                一、背景知识

美国的法律体制俗称“普通法”(Common Law)。普通法体制的一大特色即法律条文与案例并重。法律条文往往只提供一个粗线条的框架,至于如何解释,如何应用,如何在法理上自圆其说,则取决于法官在判案时的工作。法官必须出具详细的意见书,支持其判决结果。意见书不仅要列举相关的法律条文,还要引述此前上级法院的案例,分析做出此一判决的法律依据为何,以及如何因循上级法院旧例等等。

普通法体制的特色也充分体现在美国移民法中。美国移民法的许多条文宽泛粗陋,在应用到具体案件时,往往令人无所适从。职是之故,移民局在审理案件时,往往前后不一,因人而异。为避免混乱,移民局便不定期采纳一些“行政上诉办公室”(Administrative Appeals Office,简称“AAO”)的案例,作为对法律条文的补充。尽管AAO是隶属于法务部 (Department of Justice)的一个行政部门,并非独立的法院,但却具有法院的某些功能。比如说,当一件申请案被移民局拒绝后,申请人可以上诉到AAO。AAO会审
查案情并做出裁决,或者维持移民局的决定,或者推翻移民局的决定 ,或者责令移民局重新审理案件。按照普通法的原则以及行政规章,AAO的判决若被移民局正式采纳,便具有法律权威,成为移民局必须因循的判例。

 二、唯一被移民局采纳的“国家利益豁免”判例

AAO每年裁决数百个移民上诉案,其中有关NIW的裁决从几十件到上百件不等。迄今为止,移民局只正式采纳了一件AAO有关NIW的判决。这就是著名的“纽约州交通部案”(In Re New York State Department of Transportation)。此案的情节极其简单。纽约州交通部为一位外籍桥梁工程师申请“国家利益豁免”,被移民局拒绝后,上诉到AAO,要求AAO做出裁决。

美国移民法中,有关NIW的条文只有三言两语,见于移民法第203(b)款(2)条(B)项。大意是说,法务部长(当时移民局隶属于法务部,现则属于国土安全部)若认为符合国家利益,则可以豁免外国人必须通过雇用关系由美国雇主申请绿卡的要求。此一条文空洞无物,有关“国家利益”的说法则大而无当,令人不知所云。从条文本身看,无人知晓何为国家利益,如何衡量是否符合国家利益,有何具体标准等等。此类问题均有待于AAO在判决中做出澄清。

三、国家利益豁免“豁免”的是“劳工证申请”程序

AAO在此案中,果然不负众望,对于移民法中的关于“国家利益豁免”中几个似是而非的问题做出了澄清。

首要的问题是,“国家利益豁免”豁免的到底是什么?移民法条文只是笼统地讲,出于国家利益,可以豁免通过雇用关系由美国雇主提出申请绿卡的要求。AAO在本案中,则明确指出,国家利益豁免所“豁免”的是“劳工证”申请的程序。换言之,国家利益豁免是正常职业移民申请程序的一种“例外”。在职业移民第二类优先(Eb-2)中,正常的绿卡申请必须由美国雇主通过雇用关系为外国人提出申请。在这个过程中,第一步是申请劳工证,证明招不到符合相关职位最低要求的美国工人,所以要雇用外国人来填补职位空缺,并为外国雇员申请绿卡。

按照AAO在“纽约州交通部案”中的判决,“国家利益豁免”的本义在于豁免掉绿卡申请中的劳工证程序。通过国家利益豁免,外国人可以避开美国雇主,跳过劳工证程序,由本人直接提出绿卡申请。不过,这样做有一个条件,即必须符合美国国家利益。换一个角度讲,在某种特殊情况下,如果要求外国人通过劳工证程序申请绿卡,就会对美国的国家利益产生不利影响。为了避免损害美国的国家利益,移民局应当允许符合条件的外国人跳过劳工证这个环节,直接申请绿卡。

     四、测试是否符合国家利益的三重标准

在“纽约州交通部案”中,AAO首次确立了测试是否符合国家利益的三重标准。这三重标准成为近十年中移民局审理NIW申请案的金科玉律。

第一重标准: 申请人的工作领域是否具有内在价值或效用(intrinsic merit)。事实上,几乎所有领域都符合这一标准。各科研领域、工程、艺术、学术、教育、金融、体育、出版、电影、音乐等均具有内在价值或效用。这几乎是自明的 (immediately apparent),无需论证。在“纽约州交通部案”中,AAO直接认定,桥梁工程师的工作具有内在价值或效用,从而符合第一重标准。

第二重标准:申请人的工作性质及影响是否具有全国性(national in scope)。与“全国性”相对的是“地域性”。有些工作本身具有“地域性”,但是其影响却具有“全国性”。比如说,桥梁工程师在纽约州修桥,这种工作本身具有“地域性”。但是,来自其他州的汽车从纽约州的桥上通过,那么这位桥梁工程师的工作产生的影响就具有了“全国性”。不过,有些工作只具有“地域性”,其“全国性”影响可以小到忽略不计。比如说,小学教师的工作,饭店厨师的工作,等等。即使在这些“地域性”极强的职业中,也要具体问题具体分析。如果小学教师发表了教学法方面的文章,如果厨师发明的菜谱推广到全国性的连锁店,其影响 就具有了“全国性”。对于已经发表文章的科研人员来讲,“全国性”标准与“内在价值”标准一样,几乎是自明的。

按照AAO在“纽约州交通部案”中确立的标准,申请人没有必要在第一重和第二重标准上做文章。尤其是对于科研人员来讲,这两条只需要简明扼要,略加概述即可。冗长的描述无异于画蛇添足,反倒有可能淹没了论述的重点,即第三重标准。在所有的NIW申请中,第三重标准才是真正需要引经据典,摆事实讲道理,进行长篇大论的地方。

五、如何证明要求申请人通过劳工证申请绿卡会损害国家利益?

AAO在“纽约州交通部案”中确立的第三重标准,要求申请人必须证明,如果通过劳工证申请移民就会有损于美国国家利益。

第三重标准与前两重标准相比具有本质的区别。第一重标准(工作的内在价值或效用)和第二重标准(工作性质或影响具有全国性),均与职业或工作领域相关,而与申请人自身的条件无关。比如说,化工专业研究员的工作自动符合第一重标准和第二重标准。移民局只需看化工专业研究员这个职业及研究领域就可以决定,这类工作具有内在价值,而且工作性质具有全国性。所以,要决定是否符合第一重或第二重标准,移民局无需细究申请人本身的贡献。

与此相反,第三重标准则与申请人工作的领域或职业无关,而只与申请人本身的条件相关。换言之,是否符合国家利益,最终取决于申请人本人的贡献。第三重标准真正触及了“国家利益豁免”申请中的核心问题——申请人在其工作领域中做出的贡献。贡献越大,便越符合国家利益,也就越容易获得国家利益豁免。这可谓国家利益豁免申请的基本原则。

在“纽约州交通部案”中,虽然桥梁工程师的工作符合第一重和第二重标准,却不符合第三重标准。主要原因在于,本案中的桥梁工程师并没有提供充分证据,证明他能够做出一般美国桥梁工程师无法取代的贡
献。

          六、权衡两种不同的“利益”

在“纽约州交通部案”中,AAO权衡了两种相互冲突的“利益”。第一种是政府保护美国劳工市场的“利益”。这一“利益”充分体现在“劳工证”程序的设计当中:只有在美国雇主招不到合格的美国工人时,
才能雇用外国人填补职位空缺,并通过这种雇用关系为外国人申请绿卡。

第二种利益即是国家利益豁免中所讲的“国家利益”。如果从申请人已经做出的贡献来判断,他/她将来对美国的贡献会远远高于有类似背景的美国同行,那么允许他/她跳过“劳工证”直接申请绿卡就符合美国国家利益。原因在于,“劳工证”程序遵循的是“相关职位所要求的最低合格标准”,并不考虑申请人过去的贡献如何。比如说,如果“劳工证”要求一个化工工程师职位的最低要求是化工学士学位,如果美国雇主能招到拥有化工学士学位的美国工人,就不能利用这个职位通过劳工证为具有博士学位并已经发表过十几篇论文的外国化工工程师申请绿卡。

权衡以上两种“利益”,如果申请人做出的贡献已经大到一定程度,以致他/她将来对美国的国家利益的贡献已经超过了保护美国劳工的利益,那么申请人就可以获得国家利益豁免。此处的关键词是“程度”。申
请人过去的贡献要大到什么“程度”,才能使美国国家利益超过保护美国劳工的利益呢?AAO认为,申请人必须证明将来的贡献远远(substantially or significantly)高于符合相关职位最低合格要求的美国同行。在此,AAO强调,尽管国家利益豁免涉及申请人将来对美国的贡献,但是这种潜在贡献的大小,却必须从过去已经取得的贡献来判断。申请人过去的贡献越大,可以合理地推断,将来的贡献就会越大。

所以,AAO在通过不同角度阐述了国家利益豁免的道理后,又回到了问题的核心,即申请人已经在本专业领域做出的贡献。在“纽约州交通部案”中,AAO之所以维持移民局的决定,就在于案中的桥梁工程师没有证明,他将来的贡献远远高于符合相关职位最低合格要求的美国同行。如果他的工作可以轻易被有类似背景的美国同行取代,自然无法获得国家利益豁免。

   七、什么样的理由不足以支持国家利益豁免申请?

在“纽约州交通部案”中,AAO除了确立国家利益豁免的三重标准外,还澄清了几个似是而非的问题,明确指出以下几个理由不足以支持国家利益豁免:

第一, 申请人不能仅仅因为从事的职业或领域极其重要而获得国家利益豁免。AAO明确表示,问题的关键不在于申请人从事的职业或领域有多么重要,而在于申请人本人的贡献是否已经达到了获得国家利益豁的程度。

第二, 申请人不能仅仅因为承担重要项目或在项目中发挥重要作用而获得国家利益豁免。 AAO明确表示,问题的关键不在于申请人承担的项目多么重要,或者申请人在项目中的作用多么重要,而在于申请人的工作是否能被合格的美国同行所取代。

第三, 申请人不能因为美国雇主找不到合格的美国工人而获得国家利益豁免。AAO明确表示,如果雇主找不到合格的美国工人,可以通过“劳工证”程序为外国雇员申请绿卡,而不能走国家利益豁免的捷径。

八、“纽约州交通部案”对移民局审理“国家利益豁免“申请的具体影响

尽管“纽约州交通部案”确立了审理“国家利益豁免”申请案的三重标准,澄清了几个似是而非的问题,但是,AAO提出的审理标准,尤其是第三重标准,仍然过于笼统,缺少可操作性。这赋予了移民局极大的解释空间,以至移民局在审理“国家利益豁免”申请时,仍然标准不一,因人而异。

不过,自“纽约州交通部案”后,移民局审理“国家利益豁免”经过不断骄正,似乎比过去更有章法。比如说,在审理科研人员的“国家利益豁免”申请中,移民局近来比较强调科研人员做出的贡献在本领域产生的影响。移民局的这种做法具有明显的“纽约州交通部案”的印记。在“纽约州交通部案”中,AAO大概感觉到第三重标准过于笼统,所以在一个脚注中指出,移民局在判定申请人过去的贡献是否达到国家利益豁免的要求时,要看这些贡献是否已经对整个领域产生了某些影响。

要求申请人证明其工作已经对整个领域产生某些影响,已经比要求申请人证明其贡献远远大于有类似背景的美国同行,更加具体,更加具有可操作性。按照这一要求,如果申请人能够提供充足的证据,证明自己已经在本领域产生了某些影响,他/她就能够相应地证明自己的贡献远远高于有类似背景的美国同行,并最终证明豁免“劳工证”程序符合美国国家利益。从“纽约州交通部案”,此后的无数AAO判决,以及移民局的现行做法中,我们可以看到这几种不同说法之间的逻辑脉络。尽管这几种说法角度相异,表述不同,其间却有着一以贯之的主题,即能否获得国家利益豁免的关键在于申请人本身已经做出的贡献。贡献越大,则越容易获得国家利益豁免。这是国家利益豁免的基本原则。

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