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刘宗坤律师专栏

NIW经验谈之一——审理标准

经常听到有人讲,NIW(国家利益豁免)申请要靠运气,看遇到什么样的移民官来审理。从我们的经验来 看,虽然就某些条件不太强的个案讲,这种说法不无道理。但是,从我们已经批准的大量NIW申请案统计 来看,“运气说”却有以偏盖全之嫌。具体地讲,尽管不能排除某些NIW申请的个案主要是因申请人的 “运气”而被批准,但是,大部分NIW申请却无法依靠“运气”,而是必须在基本条件具备的情况下,依 靠精心的准备。近几年Administrative Appeals Office(AAO)公布的一些判决,印证了我们在这方面 的经验。

从程序上讲,如果NIW申请在移民局的处理中心被拒绝,申请人可以在30天之内向AAO提出上诉。AAO会以 书面形式做出判决,或者推翻,或者维持处理中心的决定。这些AAO的判决于是就成了各处理中心审理 NIW申请的重要指导性文件。不过,需要指出的是,在AAO有关NIW的所有判决中,只有In re New York State Department of Transportation, EAC9606351031, (AAU, Aug. 7, 1998)一案具有判例法效力, 移民局必须遵守这一判例中立下的规矩,也就是著名的“三重要求”。

第一重要求: 申请人的工作领域必须具有内在价值或效用(intrinsic merit)。从此前移民局的审理 情况和AAO的判决来看,几乎所有领域都符合这一要求。各科研领域、工程、艺术、学术、教育、金融、 体育、出版、电影、音乐等均自动符合这项要求。事实上,从移民局和AAO公开的文件来看,还没有NIW 申请因为某个专业不具有内在价值而被拒绝。

第二重要求:申请人的工作产生的利益必须是全国性的(national in scope)。AAO是从广义上来理解 “全国性利益”,比如说,桥梁工程师在纽约州建桥,来自其他州的汽车从桥上通过,那么这位桥梁工 程师的工作产生的利益就是全国性的。再比如,加州的音乐家大部分时间只在加州演出,但是偶尔也会 到纽约和其他一些州演出,因为观众来自于其他各州,所以这位音乐家的工作产生的利益就是全国性 的。对于已经发表文章的科研人员来讲,“全国性利益”就更不成问题。在实际操作中,移民局或AAO也 很少因申请人工作的利益不具有全国性为由而拒绝NIW申请。

了解了移民局和AAO对第一和第二重要求的解释,申请人就没有必要在这两重要求上做文章。尤其是对于 已经发表过文章的科研人员来讲,这两条只需要简明扼要,略加概述即可。过于冗长的描述无异于画蛇 添足,反倒有可能淹没了论述的重点,即第三重要求。在所有的NIW申请中,第三重要求才是真正需要引 经据典,结合申请人的自身条件,进行长篇大论的地方。

第三重要求:如果要求申请人通过劳工证(Labor Certification)申请移民就会有损于国家利益 (national interest would be adversely affected if a labor certification were required)。 如果移民局要拒绝一个NIW申请,最常用的理由就是申请人提供的证据没有充分证明自己达到了这一重要 求。如果移民局要求补件(RFE),最常见的也是要求申请人提供证据,说明为何通过劳工证申请移民就 有损于美国国家利益。

从字面上看,第三重要求并没有明确具体地告诉人们,提供哪些证据才能满足这项要求。正因为如此, 这一重要求也就赋予了移民官极大的解释空间,以及视个案而定(discretion)的权力。但是,移民官 就第三重要求的解释权和对个案的决定权并非没有任何限制。这种限制主要是来自于AAO在上诉案件的判 决书中对第三重要求的解释。在这种情况下,了解AAO对此做出的解释就变得举足轻重了。是否按照AAO 的解释组织证据,是否按照AAO的解释提出论证,就成了关系NIW申请成败的关键。

那么,AAO是如何解释第三重要求的呢?从AAO的判决来看,第三重要求主要是要申请人证明,其对美国 国家利益的贡献远远大于具有与申请人类似背景的美国同行。对于这一点,AAO在不同的判决中有不同的 表述。这种表述因用词不同,暗含着宽严不完全一致的标准。比如说,某些AAO的判决解释,第三重要求 是要申请证明其对美国国家利益的贡献大于本领域的大部分同行(the majority of his/her peers)。 而另外一些AAO的判决则采取较为含糊的说法,要求申请人证明其对美国国家利益的贡献大于本领域的同 行 (his/her peers)。AAO的这些解释虽然不乏含糊之处,但已经比笼统地要求申请人证明通过劳工证申 请移民就会有损于国家利益,要具体得多了。

不过,接踵而来的问题是,如何才能证明申请人对美国国家利益的贡献大于其本领域的同行呢?对于这 个问题,我们将在下面的系列文章中具体分析。

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